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以PPP模式发展武陵文化旅游业必要且可行
湖南省常德市武陵区湖湘文化交流协会      2018-4-14    来源:本站原创    发布者:admin    点击:448

♦  曾建华

以PPP模式发展武陵文化旅游业的必要性管见

      1、PPP模式的特点优势使其成为重要选择。PPP是Public(公共)、Private(私人)、Partnership(合作)的英文简称。国际上一般定义为政府与私营企业长期合作提供公共产品和服务的各种形式的统称;我国定义为政府与社会资本通过合作来提供公共产品和服务的一种模式。由于PPP模式具有融资期限长、成本低、形式多的特征,能提供公共产品与服务、能建立全过程合作关系、能利益共享和风险分担、能引入市场竞争与激励约束机制、能发挥双方优势、能提高公共产品与服务的质量与供给高效,成为了目前地方政府融资的最重要的渠道。武陵区文化旅游业的公共产品与服务项目,投资规模较大、涉及范围较广,若投入不足将直接影响项目的建设及后期运营。如采用PPP模式,既能引入金融资本,又能引入社会资本;既能拓宽项目资金来源,又能弥补财政资金不足并缓解财政投入压力;既能发挥财政资金的杠杆作用、提高财政资金的使用效率,又能优化文化旅游业的布局,满足人民群众对文化旅游消费的需求,必然成为了武陵区文化旅游业建设的优选融资模式。

      2、PPP模式的规范运用使其成为重要选择。地方政府举债融资用于经济社会建设,始于1987年上海久事的起端、定型于1998芜湖城投的建立。此后,经过银监发(2013)10号《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》、财政部(2014)76号《财政部关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、国发(2014)43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、国发(2014)60号《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、财综(2014)96号《政府购买服务管理办法(暂行)》、财预(2017)50号《关于进一步规范地方政府举债行为的通知》、财预(2017)87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、发改办财金〔2018〕194号《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》等系列文件的规范,目前地方政府以城投等融资平台的融资仅限于一般和专项债券、PPP模式、规范的或有债务3种渠道,且对这仅存的3种渠道亦在范围、额度上划定了红线;特别是2017年7月的全国金融工作会议、10月的党的十九大和12月的中央经济工作会议,均对严控地方政府债务、防范金融风险作出了明确规定;加之发行债券省级才能操作、或有债务以既有债务和债转股为主,采用PPP模式就必然成了融资渠道已不多的选项,武陵区文化旅游业要大力发展,PPP模式就成为了重要选项。

      3、PPP模式的城市经营效能使其成为重要选择。2015年12月中央召开城市工作会议,时隔37年后城市工作再次上升到了中央层面进行专门部署,自此管理经营城市被纳入到了地方政府重要的工作日程。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》预测,2020年我国城镇化率将达60%,管理经营好城市已势在必行。统筹产业空间规模三大结构、规划建设管理三大环节、改革科技文化三大动力、生产生活生态三大布局、政府社会市民三大主体,提高城市管理经营的全局性、系统性、持续性、宜居性、积极性,成为了当前地方政府管理经营好城市的主要任务。而适度负债融资→促进城市管理经营→增加经济总量和财政收入→增长可用资金及投入→再次适度融资负债的良性循环,成为了城市地方政府追求的理想局面。武陵区文化旅游业项目,其建设需适度举债融资,而PPP模式作为当前准许的3种融资模式中最好用、最有效的一种,就成了必然选择。

      4、PPP模式的文旅福民作用使其成为重要选择。习近平总书记在“十九大”报告中指出:我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。今后,我国文化旅游业发展同样需要高质量发展、供给侧结构优化发展、以补齐服务业短板,切实从“有没有”向“好不好”转变。一个城市人民是否幸福除了居住空间、工作空间,更重要的是看第三空间,即创新空间、商业空间和休闲空间。第三空间越多样、合理、宽松、便利,越具有积聚资源与人气的功能,城市的活力就越凸显、人们的幸福感就越强烈,否则将会出现“孟买病”、“墨西哥病”等城市病。而一个城市的活力与人民的幸福感来自于产业发展、商业发达、旅游兴旺、消费高额、文化丰富、房产活跃六大方面。发展武陵区文化旅游业,丰富武陵城区第三空间,力求平衡、满足人民群众对文旅玩乐休闲服务需要,而 PPP项目的为武陵文化旅游业大额融资的特性,正好成为了武陵区以文旅福民生的必需。

      5、PPP模式的共享多赢特性使其成为重要选择。地方政府如何在市场经济和城市化进程的大背景下,从建设城市到管理城市,再从管理城市到经营城市?党的十八届三中全会提出了“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营” 的变革要求。为贯彻上述要求,2014年至今,国务院及其发改委、财政部等部门陆续颁布多项政策文件,依法强化“新常态”下对政府负债的管理要求,倡导创新重点领域投融资机制,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生,着力推进以政府与社会资本合作的方式开展公共服务和基础设施类项目建设。PPP模式正是政府与社会资本合作的有效方式,它按照“谁投资谁受益”的原则,发挥财政投资的引导和诱导作用,广泛引入各类社会资本,在投资城市管理经营特别是保障民生等重大项目上作用巨大。该模式具有政府部门、金融机构和社会资本三方责任分担清晰、利益目标一致、运营风险降低和促进项目易落地、易实现、能共赢的特点。武陵区文化旅游业建设PPP项目正是基于这一共享多赢特点而设立的。

以PPP模式发展武陵文化旅游业的可行性管见

      1、政策导向可行。近年来,国家对地方官员虽不单纯考核GDP,但地方政府违规超负荷举债却屡禁不止。这除了要投资拉动经济的原因,实质上还有日益增长的城镇化建设需求与地方财力不足的原因。2014年来,财政部和发改委先后力推PPP的初衷是转变基础设施和公共服务项目融资方式、发挥市场机制的决定性作用撬动社会资本投资。但PPP从出台那天起即被地方政府异化成了自身负债融资的工具,所以从PPP出台的那天起,也就不断有文件在纠偏,防止政府超限举债、防范金融风险发生,杜绝债务风险和金融风险相互交叉感染。财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债行为的通知》、财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、发改办财金〔2018〕194号《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》成了防范地方政府变相举债、防范隐性债务风险不断累加最为严厉的文件。但是文件并没有否决PPP模式,而是从融资平台、PPP、政府购买服务等方面给予了全方位、立体化、无死角的规范。不仅如此,财政部等六部委联合发布的财预[2017]50号文还首次提出“允许地方政府设立或参股担保公司依法依规提供担保”,为地方政府向企业输送信用支持提供了合法途径。在规范PPP融资操作的同时,国家有关部门还以发改办财金〔2017〕730号等文件,相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资等相关文件。可见,PPP模式不仅可用,而且更规范、更有效、更可行,武陵区文化旅游业建设完全可以使用这一模式。

      2、社会融资可行。近年来,为防范金融风险、严控政府债务,党中央、国务院及其相关部门,相继出台系列文件:一方面,要求各级地方政府的城建投、经建投、文建投等投融资平台均需经营性、市场化,原有以融资为目的、债务由地方政府背负的投融资平台均需进行经营性、市场化的公司制改造;另一方面,为社会资本参与地方城市建设浦路架桥。近年,各地各级政府在推进经济社会建设特别是城市建设中通过PPP项目等模式以银行贷款、企业债券、众筹融资、基金融资、股东投资等多种方式融资筹集吸纳社会资本,且模式不断成熟多样。如政府+金融+社会资本的PPP模式的 BOO型项目已成目前各地各级政府用得最多的模式。武陵区文化旅游业项目融资,亦完全可用可行。2017年下半年来,各金融机构在全国金融工作会议、党的十九大和中央经济工作会议会后,虽加大了严控地方政府债务、防范金融风险的工作力度,但对符合国家产业发展方向、符合支持实体经济发展条件的非增加地方政府债务、导致金融风险的融资项目,仍然大力支持、重点扶持。如2017年12月,国家开发银行湖南省分行袁建良行长,在省委党校授课《城市经营与城市可持续性发展》中表示:国家开发银行湖南省分行,将加大对国家战略和重点项目的支持力度,在支持城市可持续发展中做强“两基一支”主力银行。做好“绿色发展”银行、做实“社会服务”银行、做细“补短板”的银行。武陵区文化旅游业发展完全符合袁建良行长说的:“做实‘社会服务’银行,秉承改善民生的使命,加大对医疗、养老、教育、文化、体育等社会服务类项目”的投资方向。因此,武陵区的文化旅游项目完全可以争取成为国家开发银行湖南省分行支持的PPP项目。

      3、武陵基础可行。目前武陵区在常德9个区县中是采用PPP模式融资基础最好的。在基础设施建设上,基本是市政府及其相关部门负责,武陵区主要承担拆迁安置、控违拆违等配合性任务,没什么建设项目与债务包袱。但根据国家加大实体经济建设力度的新形势,2016年来新一届市委市政府确立了“开放强市、产业立市”、新一届区委区政府确立了“打造产业强区,建设美好武陵”,武陵区遂加大了产业建设特别是文化旅游业的建设力度。武陵区委莫汉桃书记在2018年全区经济工作会议上,还将文化旅游业作为专项工作花大篇幅予以了部署,并于2018年1月23日投入2亿元注册成立了经营性、市场化、股份制、合要求的“常德美韵文化传媒投资有限公司”,从事文化、体育、旅游等产业的开发。特别是武陵区前些年没有运作投融资平台,2016年10月按照国家新的要求才运作了股份制、市场化的“常德江北投资建设有限公司”,从事城市基础设施建设等项目的开发,没有债务包袱。目前常德9个区县在财政部PPP项目库与湖南省2017年拟发布推荐的PPP项目清单中共有46个,武陵区的数量为零(见附表)。不仅如此,武陵区还于2017年12月注册成立了国有独资性质的“常德美源金融控股有限公司”,立足于为武陵区的中小微企业提供融资担保、小额贷款等一体化综合金融服务。完全符合财政部等六部委联合发布的财预[2017]50号文还首次提出“允许地方政府设立或参股担保公司依法依规提供担保”,为地方政府向企业输送信用支持提供合法途径的精神。因此,武陵区文化旅游业发展如果引入PPP模式,完全符合政策、完全具备条件、完全安全可行。

常德市在财政部及省政府的 PPP项目清单(截止2017年12月)

    4、市场需求可行。要么学习工作、要么玩乐休闲是人的生存状态。随着社会发展特别是现代化、智能化推进,人们的玩乐休闲比重将越来越大,且呈现吃、住、行、游、购、娱、科、教、文、体、医、养跨界融合的趋势。2015年我国恩格尔系数已达30.1% ;2016年人们收入每增100元,消费比即为生活物质30% 、储蓄理财30% 、精神文化40%。按照国际一般规律,当人均年GDP达1至3仟美元时兴观光旅游、3至5仟美元时兴休闲旅游、5仟至1万美元时兴休闲度假旅游;当人均GDP达到6000美元以上,这个国家就将进入休闲时代。2016年我国人均GDP已达8865美元,玩乐休闲正呈大众化、井喷式增长。2016年我国国内外旅游超过44.4亿人次,年人均出游3至4次。未来15年我国将产生4至5亿中产阶级,其对优质文体旅乐休闲的需求巨大,大众文体旅乐融合休闲将成常态、需求旺盛。我国正步入“泛文化”时代:大众对文化不仅需求日盛,而且要求内容更亲民、分发更有效、表达更多元、手法更时尚,知识付费的文化工业正兴起。我国正步入“健康中国”时代:全民健身已成风尚,打球、跑步、歌舞、棋牌、俱乐、赛事等大众体育如火如荼。我国正步入“大众旅游”时代:消费大众化、需求品质化、竞争国际化、发展全域化、产业现代化,已成“十三五”旅游发展趋势。我国正步入“泛娱乐”时代:BAT等巨头纷纷布局“泛娱乐”,以适应“一切行业都是娱乐业”的特点,快乐工作、快乐生活正成时代潮流、人心向往。我国正步入文体旅乐“融合休闲”时代:文化、体育、旅游、娱乐、科教、医养融合休闲正成大众生活方式与生活常态。随着常德市纵深打造西洞庭桃花城、人口面积双百城市、三大城市群辐射洼地、四纵三横交通枢纽,作为长沙的副中心城市、张家界的后花园、玩乐休闲的好出处、未来泛湘西北现代化区域中心城市的常德,迎来了文化旅游业前所未有的发展机遇。武陵区作为常德市的中心城区,地处常德市的政治、经济、文化中心,其文化、体育、旅游、娱乐业的硬件基础、软件环境、人才储备、人流商流、消费能力都将迎来井喷式增长。大力发展武陵区文化旅游业PPP项目可谓顺应时代潮流、百姓需求。

     5、经营多赢可行。马云说:10年后最大的麻烦是健康和快乐。王健林说:旅游是最好的投资。文化旅游业具有产业合规、回报长寿、绿色环保、轻资复利、乐民惠民的特点。我国目前正呈现“前30年吃住行、后30年游养娱”的趋势,且小众专题深度玩乐、大众定制崛起踊跃。人们已习惯有人为其挑选或推荐服务;简便轻松、舒适快乐的生活已成大众追求;撮合消费者与生产者的平台正越来越受欢迎。武陵区大力发展文化旅游业PPP项目,对消费百姓而言:玩场更全、玩乐更专、吃住更甜、出行更便、科教更酣、文体更欢、医养更健、交友更暖、特产更廉、快乐更仙;对区委区政府而言:既满足了广大人民群众对文体旅乐的需求,又推进了文化旅游业发展、增加了财政税收;对社会资本而言:既落细了国家政策、支持了地方发展、服务了实体经济,又拓展了社会就业、兴盛了业务。可以说这类项目是:顺应民需、顺势而为、一举多得、切实可行的好项目。

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